桂林市探索旅游产业用地供给，赋能自然资源资产高效利用与生态产品价值实现案例

（一）案例背景

桂林市位于广西东北部，素有“山水甲天下”的美誉，是中国山水的靓丽名片，于1973年获批成为国务院首批对外开放的旅游城市。近年来，广西党委、政府和桂林市认真贯彻落实习近平总书记关于打造桂林世界级旅游城市的重要指示精神，围绕旅游产业用地改革，持续做好自然资源要素保障，推动形成资源集约节约、高效利用、收益共享的生态旅游发展格局，持续擦亮“桂林山水甲天下”的金字招牌，赋能生态旅游产业高质量发展，推动旅游资源变资产、资产变资本、资本变资金的转化。

（二）核心机制

桂林市围绕调查评估、规划管控、高效配置、收益共享的生态旅游产业价值实现路径，全面调查了全市旅游产业用地现状，从规划上统筹保障旅游项目用地指标，探索了“国有+集体”的多权属土地资源搭配使用、“旅游+住宅”的多用途土地资源供应新路径，推动了土地要素差异化供应与供需精准对接，探索了门票分成、林权流转、股份制、土地租赁等多种农民以集体土地参与旅游开发的收益共享模式，从土地要素保障方面高效赋能生态旅游产业高质量发展。

（三）具体做法

一是开展资源调查，摸清用地需求。查明旅游产业用地现状。2013年，对桂林市五城区十二县开展旅游产业用地现状调查评价，查明全市旅游用地总面积为21.70万亩，其中建设用地面积为2.29万亩，仅占10%，生态景观用地19.41万亩，生态景观用地以农用地、自然保留地的形式存在。预测旅游产业用地需求。在调查现状的基础上，建立旅游用地需求预测模型和旅游优先发展区域预测模型，预测评估期后5年桂林市旅游用地总需求为96.50万亩，其中需新增建设用地面积为8.25万亩，用地需求集中在漓江、遇龙河、猫儿山等优质旅游资源区域。

图为桂林漓江山水风光。

二是强化规划管控，引领产业落地。出台重点旅游片区发展规划明确旅游用地规模。深化“多规合一”改革，编制全市重点旅游片区发展规划，明确桂林全域重点旅游片区范围、发展方向、用地规模与布局。统筹布局旅游发展项目，制定重大旅游建设项目清单，并将120个经济效益、社会效益、民生效益明显的旅游项目纳入清单管理，项目涉及投资金额2734.49亿元，用地面积81.54万亩，为全市旅游产业发展留足用地空间。通过国土空间规划强化旅游用地增量供给。在城镇开发边界内统筹重大旅游项目用地空间，将119个文旅项目纳入国土空间总体规划重点建设项目清单，为已明确用地面积的文旅项目预留新增建设用地规模3.79万亩，对于暂难以明确具体用途和选址的旅游用地，支持采用规模预留或用途“留白”的方式，待建设项目规划审批时再落实建设用地规模、明确规划用地性质，对新增建设用地指标做到应保尽保。

龙胜梯田风光。周燕芳 摄

三是推动组合配置，协调保护发展。探索多权属自然资源资产搭配开发模式。在红军长征湘江战役纪念馆片区建设项目用地保障方面，按照项目区“用多少、征多少，建多少、转多少”的原则，对纪念林区和缓冲保护区依山就势规划建设，主要使用原有国有农用地（果园和林地）用于烈士立牌、牌前种树及便道，未改变原有地类性质，由市人民政府批复全部使用全州县职业中学国有农用地115亩并将其转为新增建设用地用于纪念馆片区建设，探索了“集体+国有”土地资源搭配、共同保障红色旅游产业发展的路径。探索多用途自然资源供应模式。桂林市探索将一个立项的旅游项目所涉及的不同用途的多个地块作为单一宗地，出具统一的规划条件进行出让的模式。运用该模式，桂林融创万达文化旅游城项目涉及商服、住宅等多种用途的多个地块按照同一规划条件以单一宗地出让，其中旅游设施用地出让面积为694.53亩、旅游地产用地出让面积为298.05亩，实现了以旅游为主、地产为辅的功能统一，既保障了项目资金平衡，又促进了多用途自然资源的优化整合与高效率利用。

四是创新开发途径，共享资源收益。出台《桂林市农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》，鼓励作价入股、合作联营、租赁等多种农民利用集体土地参与旅游开发和收益共享模式，探索了多主体参与的“资源变资产、资产变资金、资金变资本”的生态产品价值实现路径。旅游景区农地合作方面，引导农民以农村集体土地使用权参与旅游景区项目开发经营，按约定比例获得景区门票收入。如，龙胜各族自治县大寨村以农村集体土地使用权参与龙脊梯田金坑客运索道项目经营开发，项目正式运营一年多后，大寨村集体通过景区门票、索道运营的分红达到212万元。林权流转合作方面，引导农民以集体林权参与旅游项目开发经营，按约定获取林地流转补偿金。如，灵川县村民通过林权流转，将8880亩集体土地流转至盘古新天地项目合作经营，村民一次性获得林权50年流转约2000万元的补偿金。农旅融合股份合作方面。引导农民以农村集体土地使用权出资入股旅游项目开发经营，按股份获取分红收入。如，农民以约1.02万亩集体山林地、莫家村口河、深岭峡谷及其他自然景观入股并占股5%的形式，参与桂林蓝溪谷国家养生度假区旅游开发，每年可获得5万元、年递增5000元的分红收入。农地租赁合作模式方面，农民将农村集体土地使用权出租用于旅游项目开发经营，按约定获取租金收入。如，灵川县村民以2800亩土地出租给漓江逍遥湖景区项目获取租金，村民获得同等条件下的用工、劳务的优先权。

（四）主要成效

一是实现了资源节约集约利用与保护。旅游产业用地分类体系改革取得成效，先后有33个重大旅游项目用地申请获得批准（含部分获批），项目总占地面积超过3.9万亩，获批新增建设用地超过1.05万亩，其中19个重大旅游项目节省了建设用地指标4.07万亩，全市约有1310.55亩未利用地参与到旅游项目开发，有效保护了耕地资源。生态旅游产业发展拉动了生态建设，通过重大旅游项目建设，桂林市整治生态景观面积约1144亩，保障了生态系统服务功能，推动生态产业化。

图为位于漓江流域的融创景区的夕阳美。贝学文 摄

二是带动了生态旅游产业高质量发展。桂林市全国首创的旅游产业用地分类体系，减少了建设项目用地转用规模与成本负担，提高了项目开发的效率，增加了旅游产业开发的积极性，吸引了大量旅游项目投资，其中获批旅游项目用地申请的33个重大项目涉及总投资587.73亿元，进一步擦亮“桂林山水甲天下”“国际旅游胜地”等名片。2023年全年，桂林旅游共接待游客618.57万人次，同比增长233.31%，其中漓江景区共接待游客561万人次，总收入达73683.8万元；2024年春节假日期间，全市共接待游客751.15万人次，实现旅游总收入83.57亿元，同比增长111.27%，为进一步打造世界级旅游城市蓄力增能。

图为位于漓江流域的桂海晴岚景区风光。

三是实现了生态富民。桂林市培育了6个全国乡村旅游示范县（市）、8个广西特色旅游名县、4个广西全域旅游示范区、49个自治区级休闲农业与乡村旅游示范点，创建了41个市级田园综合体、8条生态精品旅游线路，阳朔遇龙河成为广西首个国家级旅游度假区，龙胜大寨村入选联合国世界旅游组织“最佳旅游乡村”，农民以集体土地参与旅游产业开发，实现了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，乡村旅游收入成为全市旅游收入支柱。2023年，桂林市城镇居民人均可支配收入为4.37万元，同比名义增长4.0%，农村居民人均可支配收入为2.15万元，同比名义增长7.3%，全市休闲农业和乡村旅游接待人数达到了6000万人次，乡村旅游收入超过400亿元，位居全国全区前列，良好生态环境成为最普惠的民生福祉。