自治区政协十三届二次会议界别提案第20240286号

案    由： 关于持续加强我区土地资源集约化利用的提案

提 案 者： 九三学社界、林小丽

审查意见： 

主办：自治区自然资源厅

会办：自治区工业和信息化厅、自治区财政厅、自治区农业农村厅

内    容：

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，构建集约高效的生产空间是经济社会高质量发展的内在要求。近年来，我区聚焦保护资源、保障发展“双重”目标，深入实施土地节约集约利用集成改革，有效促进土地利用方式加速转变、土地利用结构更加合理、土地利用效率持续提高。然而，当前在推进土地资源集约利用的过程中，仍存在土地供需矛盾凸显、村集体用地发证率不高、供地批后监管缺位等问题亟需重视并加以解决。

一、存在问题

（一）土地建设监管缺位明显。一是在项目前期对用地规模审核不严。各市县（区）政府、园区管委因急于招商引资，存在把关不严、门槛太低，未能充分把好土地建设使用“第一道关卡”，出现企业超规模要地，粗放低效用地甚至故意闲置捂地等现象，导致后期新企入驻的用地难、用地贵。二是协议主体履行监管责任不到位。土地供应后，企业虽已开发建设投产，但投资、产出和税收强度未达到投资协议约定要求，各市县（区）政府和园区管委作为监管主体，未能发挥监管约束作用，导致土地低效。三是土地供后监管不到位。虽然《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和土地出让合同明确规定开发时序要求，如超期一年不到两年未开发要收取闲置费，超期两年未开发要收回土地，但又同时规定：因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。因这项规定弹性空间很大，且尚未出台具体的实施细则，缺乏具体明确的处置标准和依据，导致闲置土地调查认定难，闲置土地查处监管不到位造成土地闲置低效。

（二）土地要素供需矛盾依旧突出。当前，我区存量土地（批而未供）、闲置土地（供而未用）、低效用地（用而未尽）基数总量大，处置制约因素多盘活难与产业项目落地土地要素需求保障难的矛盾依旧突出。一方面诸多企业部门普遍反映“项目找地等地”，另一方面却有着基数巨大的土地未真正动工开发建设，并非“无地可用”。究其原因，主要是土地要素盘活效率不高。一是土地开发建设资金不足。当前土地开发建设中的征拆、用林、社保、报批、基础设施配套等环节的政府财政可投入资金较少，在环环相扣土地建设中，易出现海量资金沉淀在基数巨大的存量土地、闲置土地当中，无法完成净地出让闭环推动资金良性循环。二是引入土建资金“源头活水”渠道较窄。当前“以收定支”政策刚性约束，仅依赖土地财政，难以为继征拆补配等各环节支出。同时，由于投资主体较少，主要还是地方政府、平台公司等通过债务性资金参与投资，民间资本参与投资渠道较少。

（三）乡村建设用地保障不足。当前，受农村集体建设用地确权登记发证迟缓、村庄规划与产业谋划脱节、村庄建设用地腾挪置换使用不足的制约，壮大乡村集体经济所需用地保障明显不足。以防城港市为例，全市14.16万亩集体建设用地总量中仅有3.85万亩可腾挪置换空间使用的潜力面积，其中在村集体手中的集体建设用地仅为169亩，其余为在村民登记所有的集体建设用地约3.83万亩，而因集体建设用地全市发证率不足30%，直接限制了村庄通过腾挪置换来解决集体产业用地问题，发证率低也增大了违法建设行为发生率。

二、相关建议

（一）强化高位统筹，出台地方性法规。建议自治区人大尽快出台相关地方性法规，如《广西壮族自治区闲置土地处置若干规定》，为“半拉子工程”低效用地处置提供有力的法律依据。在此基础上，建议自然资源厅配套出台《广西壮族自治区因公共利用收回闲置土地补偿标准（试行）》，对因公共利益导致不能开发的闲置土地制定土地增值收益的补偿标准，避免政府高成本收回土地且不让企业吃亏;对因政府原因短期无法解决造成闲置，而企业坚持不调整置换且按评估价全额退地的情形，可通过控规调整改变土地规划指标，再以因公共利益收回土地。

（二）多措并举狠抓闲置土地处置盘活工作。一是坚持把加强我区土地资源集约化利用的工作重心放在闲置土地处置盘活上，勇啃硬骨头，通过消减闲置土地、存量土地和低效用地总量来释放土地资源的综合价值。二是坚持高位推动全域推进加快完善处理闲置土地工作机制，推动出台有关闲置土地认定、处置的地方立法及收回闲置土地、低效用地补偿标准。三是坚持强化事前协商，事后监管，管后监察运营管理机制，项目落地前期将明确的准入条件入园标准考核要求奖惩措施退出机制写入投资对赌协议及土地出让合同中，强化投资对赌协议履行考核和批后监管。四是想办法找钱。推动建立财政引领社会资本为主的多元化资金池，从而促进要素保障的滚动循环。积极向上争取政策资金、产业基金，发行专项债券等，尤其是要引导社会资本作为盘活的主体参与到园区的运营中。

（三）加速集体建设用地确权登记发证全覆盖。通过集体建设用地空间腾挪与产业项目、村庄规划匹配助力集体经济发展。鼓励农村集体经济组织领办创办各类合作社或成立公司，将集体土地、林地、水域等自然资源和闲置房屋、设备等经营性资产量化，公益性资产、财政投入到村的发展类资金转化为股份权利入股专业合作社、龙头企业等经营主体，或进入市场交易，形成村集体和农户持有的股金，村集体和农民按所持股份的比例分享收益，从而实现集体资产增值。鼓励发展特色产业、休闲观光、农创文旅、农耕体验、康养基地等新兴产业新业态。鼓励农村集体经济组织依托村社组织资源和治理资源，以土地流转、土地托管、土地入股等方式，加快农村“三变”进程，即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，充分盘活农村集体的闲置房屋、闲置宅基地等，提高集体资产的产出效率。