解读广西壮族自治区自然资源资产产权制度改革实施方案

根据国家印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），自治区自然资源厅组织起草了《广西壮族自治区自然资源资产产权制度改革实施方案》（以下简称《实施方案》）。为方便各有关单位及部门贯彻落实《实施方案》工作要求，也为社会公众对《实施方案》的内容有更全面的理解，现就《实施方案》有关内容解读如下：

一、背景依据

伴随我国经济社会发展，自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用。尤其是党的十八大以来，按照中央部署，自然资源资产产权制度改革提速推进。在推进自然资源统一确权登记、完善自然资源资产有偿使用、健全自然资源生态空间用途管制和国土空间规划、加强自然资源保护修复与节约集约利用等方面进行了积极探索，同时农村集体产权、林权等一批产权制度改革也在加快推进，形成了一系列制度方案、标准规范和试点经验。但客观看，改革探索系统性、整体性和协调性还不够，主要存在自然资源资产底数不清、交叉重叠，自然资源资产产权体系不完善、权能不完整，自然资源资产所有者不到位、权益不落实，自然资源资产保护不严格、监管力度不够，自然资源资产产权法律体系不健全等突出问题。2019年4月，国家印发《指导意见》，就是为了增强自然资源资产产权制度改革的系统性、整体性和协调性，做好自然资源资产产权制度改革的顶层设计，既集成衔接已有的各项产权相关改革内容，又查缺补漏并力求创新，解决前面提到的突出问题，使产权制度在生态文明建设中发挥更加重要的作用。

二、意见采纳情况

征求了自治区党委组织部等11个单位及14个市人民政府的意见，共收集到16个单位（部门）提出33条修改意见，9个单位（部门）无意见。经研究，采纳意见24条，部分采纳2条，不采纳4条，提出意见对应的内容已删除3条。

三、目标任务

全面深化我区自然资源资产产权制度改革，促进我区自然资源节约集约利用和有效保护，进一步推动全区生态文明建设。

四、主要内容

（一）明确了自然资源资产产权制度改革的总体目标。

到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善我区生态文明制度体系、保障生态安全和资源安全、建设壮美广西、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。

（二）明确了自然资源资产产权制度改革的重点任务。

一是健全自然资源资产产权体系。在国家自然资源资产产权制度体系顶层设计的基础上，梳理我区各类自然资源资产，制订相关分类清单；开展土地、矿产、海洋等方面相关问题的研究探索工作，形成了第1—7条具体落实措施。

 二是明确自然资源资产产权主体。第8条是按照国家制定的全民所有自然资源资产所有权的资产清单依法行使所有权，第9条是按照农村集体所有自然资源资产清单，明确由农村集体经济组织代表集体行使所有权，第10条是针对以上两类产权主体，保证依法平等使用自然资源资产和公平参与市场竞争。

 三是开展自然资源统一调查监测评价。主要是建立符合广西实际的自然资源调查监测评价指标体系，摸清全区重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况，主要从调查、监测、评价三个方面工作入手，形成了第11—13条具体落实措施。

 四是加快自然资源统一确权登记。主要提出开展各类自然资源统一确权登记工作，逐步实现各类自然资源确权登记全覆盖，形成了第14条具体落实措施。

五是强化自然资源整体保护。主要从国土空间规划、国土空间用途管制、自然保护地体系建设、矿业权核查清理、生态补偿机制、自然资源损害赔偿责任等方面工作，形成了第15—22条具体落实措施。

六是促进自然资源资产集约开发利用。主要从土地市场管理、森林资源有偿使用、矿业权竞争性出让和审批、水资源利用、承包土地和宅基地“三权分置”等方面工作，形成了第23—28条具体落实措施。

七是推动自然资源生态空间系统修复和合理补偿。主要从国土空间生态修复、森林植被管理、责任人灭失的生态修复、生态补偿及激励社会投资主体从事生态保护修复等方面工作，形成了第29—32条具体落实措施。

八是健全自然资源资产监管体系。主要是自然资源资产产权的监管工作，包括自然资源资产报告、离任审计、损害责任追究、信息公开、司法监督等内容，形成了第33—38条具体落实措施。

九是完善自然资源资产产权制度。提出按照国家出台的自然资源资产产权法律法规，制定完善我区自然资源资产产权相关制度，形成了第39条具体落实措施。

（三）明确了自然资源资产产权制度改革的保障措施。

一是加强组织领导。自治区成立工作领导小组，统筹协调工作的推进，要求领导小组成员单位要重视自然资源资产产权制度改革工作，加强领导，统筹做好任务分解落实、资金保障和人员分工等工作。

二是强化分工协作。提出由自治区自然资源厅牵头负责自然资源资产产权制度改革工作的协调和落实，领导小组成员单位根据工作分工，对重点问题加强调查研究，逐项明确具体措施，制定时间表和路线图，共同推进任务落实。

三是加大宣传引导。提出全区各级政府和部门要充分利用各类媒体，加强对自然资源资产产权制度改革工作的大力宣传。

五、涉及范围

本《实施方案》适用于自治区相关部委办厅局、各设区市人民政府。

六、执行标准

本《实施方案》制定的主要依据为国家印发的《指导意见》。

七、注意事项

由于《指导意见》中很多内容涉及到国家层面的重大战略性、长期性的改革措施，地方上很难独立开展探索实施，因此《实施方案》对应的部分贯彻落实内容中提出了要按照国家的统一部署或国家制定的相关政策措施来逐步推进我区相关的改革工作。

八、关键词诠释

自然资源资产：是指国家拥有或控制的、预期会给国家和人民带来经济利益的、能以货币计量的自然界各种物质财富要素的总称，主要包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等全部国土空间的各类自然资源资产。

产权制度：是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排。长期以来我国自然资源资产管理中存在着所有者不到位、所有权边界模糊等问题。由于产权关系不明确、产权边界不清晰，在生态环境保护中造成了诸多问题。在政府管理方面，难以落实不同职能部门和区域间的监管责任，形成监管的“真空地带”，出现监管缺位。在市场方面，难以发挥市场对自然资源资产配置的作用，阻碍了对自然资源资产的高效利用。因此，在2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确提出了要“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，这一制度既是加强生态保护、促进生态文明建设的基础制度，也是完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国的重要保障。

九、惠民利民举措

《实施方案》中各项具体措施对加快推进我区生态环境治理和治理能力现代化、建立健全我区生态文明管理体制具有极大促进作用，有利于为社会公众提供长久的天蓝、水清、地绿的良好生活环境，有利于保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产和公开公平公正参与市场竞争，有利于提升政府公众形象和公信力。

十、新旧政策差异

在《实施方案》出台之前，我区没有自然资源资产产权制度改革的具体文件，故无新旧政策的差异对比。

十一、特色亮点

（一）加强统筹协调，实现改革任务整体系统推进。《实施方案》提出成立自治区自然资源资产产权制度改革工作领导小组，并将重点任务中囊括了土地、矿产、水域、海洋、森林等各类自然资源的39条改革措施分解到各有关单位，有力有效推进改革任务落实，为解决我区自然资源资产管理的突出问题、更好促进生态文明建设奠定基础。

（二）立足我区实际，提出具有我区工作特色的改革措施。《实施方案》多处提出了具有我区工作特色的具体措施，如第23条提出了“探索‘点状供地’模式”、第29条提出了“全面推进左右江流域山水林田湖草保护与修复试点工程”等内容，对我区扎实推进自然资源资产产权制度改革探索与实践、促进形成可推广复制的模式与经验起到积极作用。

（三）健全产权体系，保证各类市场主体依法平等使用自然资源资产。《实施方案》提出要全面梳理我区山水林田湖草等各类自然资源资产，制订自然资源资产分类清单，建立健全我区自然资源资产产权体系，确保全民所有、集体所有自然资源资产所有权等各类产权主体能够依法平等使用自然资源资产和公平参与市场竞争。