《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西支持铁路建设促进土地综合开发若干措施的通知》政策解读

2019年1月，广西壮族自治区人民政府办公厅印发《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西支持铁路建设促进土地综合开发若干措施的通知》（桂政办发〔2018〕165号，以下简称《通知》）。《通知》对加快铁路基础设施建设，推动铁路建设与新型城镇化协调发展，引导和支撑同城化和区域一体化建设具有重要的意义。

一、《通知》出台的背景

铁路是国民经济大动脉，是重要的基础设施和民生工程，是资源节约型、环境友好型运输方式。近年来，我区坚持交通优先发展战略，铁路建设取得了显著成效，但与我区社会经济发展要求仍存在差距。未来几年，我区铁路建设任务重，但铁路建设部门融资能力较低，地方政府财力有限，铁道部门自身负债较高，现有融资平台贷款成本和偿债压力大是当前铁路建设遇到的难题，为贯彻落实《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）和《国家发展和改革委员会 自然资源部住房和城乡建设部 中国铁路总公司关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》（发改基础〔2018〕514号）精神，做好铁路站场及毗邻地区土地综合开发，加快铁路投资融资体制改革和铁路建设，支持铁路企业可持续健康发展，推进新型城镇化和节约集约用地，研究制定出台了《通知》。

二、《通知》的主要内容及解读

《通知》主要从规划引导和管控、土地开发边界和规模控制、用地指标保障、土地供应模式完善、土地利用效率提高、开发服务保障等六个方面提出相关措施来支持铁路站场及毗邻地区土地综合开发，缓解当前铁路建设遇到的难题。

（一）规划引领，保障铁路综合开发用地的需求。

铁路用地综合开发的关键是进行一体化规划，完善交通组织、用地布局等设置，以增强站场和周边地区的承载能力和服务功能，因此，《通知》要求编制铁路站场及站场毗邻区域土地综合开发专项规划作为土地综合开发项目实施的依据。

针对铁路综合开发用地与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划不衔接的问题，《通知》提出四点要求：一是根据既有铁路站场和周边土地改造和综合开发需要，编制改建规划等相关规划；二是在编制、修编或调整规划时，统筹考虑铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用新增建设用地需求，做好规划控制和预留；三是涉及修改或调整相关规划的，可依法进行修改或调整；四是要严格土地用途管制，在源头上管控和预防土地综合开发盲目追求规模和大干快上。

（二）合理确定开发边界和规模，限时暂停开发边界内其他项目相关审批。

《通知》明确扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。大城市初期应重点开发新建铁路站场周边2公里以内区域。为确保已确定范围的土地综合开发项目的顺利实施，《通知》提出在确定土地综合开发主体前，对已明确站场选址并预留土地综合开发建设用地空间的土地实行严格控制，暂停受理其他项目相关审批。

（三）加大新增建设用地指标保障力度。

国办发〔2014〕37号提出铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由自然资源部予以计划单列。考虑到各个站点毗邻铁路土地综合开发项目所在中心城市建设用地审批权限的不同，《通知》提出南宁、柳州、桂林市中心城市范围需报国务院审批建设用地的铁路土地综合开发项目可直接向自然资源部申请安排新增建设用地指标。其他城市的土地综合开发用地指标，可申请自治区自然资源主管部门先行安排新增建设用指标。

（四）明确铁路综合开发用地土地供应政策。

1.优化铁路综合开发用地的供应方式。

《通知》明确新建铁路综合开发用地要采用市场化方式供应。并针对是否确定铁路投资主体的情形，可采用两种不同的土地供应方式：一是对新建铁路项目尚未确定投资主体，可采用在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或者分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。同时，《通知》对国办发〔2014〕37号中“出让时的市场价”进行更加细化的解读，明确土地综合开发用地价格由市县人民政府国有土地使用权出让协调决策机构集体决策综合确定，并要求在招标时将土地价格写入招标文件。二是对新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，如符合《划拨用地目录》，可按划拨方式供应；综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，如不符合《划拨用地目录》，采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。

2.鼓励分期供地，分期供地最长不得超过3年。

《通知》鼓励“成片提供，分期供应”的方式供应土地，并明确了办理的流程。为了防止圈占滥用土地，加强供后监管手段，《通知》提出分期供应的土地，企业提出下期用地供应申请，前期供地开发建设达到土地综合开发利用协议要求后方可供应下一期用地。分期供地的时限最长不得超过3年。

3.明确土地价格优惠政策，控制土地综合开发用地成本。

本条款主要通过控制土地综合开发用地的取得成本来吸引优质产业项目进驻，《措施》明确了综合开发土地优惠政策。一是采用招标拍卖挂牌方式供应的铁路综合开发用地，出让底价可按不低于政府已支付的土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用进行确定。二是符合自治区确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，可按不低于所在地土地等别相对应工业用地最低价标准的70%确定出让底价。三是房地产开发（含商业、写字楼等）项目的出让底价应当依据土地估价结果、供地政策和土地市场行情等，集体决策，综合确定。四是拟定的土地出让底价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％，竞买保证金不得低于出让底价的20%。

（五）鼓励铁路企业提高土地利用效率。

1.支持收购相邻土地进行综合开发，采取多种方式盘活既有铁路用地。

针对铁路企业当前既有土地分布零散，并且与其他非铁路产权用地交叉混乱的现状。《通知》提出支持铁路企业利用铁路自有土地、平等协商收购相邻土地进行综合开发。符合条件的既有铁路用地，同样可以享受棚户区、低效用地再开发和旧城改造的相关优惠政策。此外，针对涉及占用既有铁路用地的问题，可采取土地补偿或土地置换解决。《通知》鼓励铁路企业采用多种方式盘活现有建设用地。一是盘活利用后仍符合《划拨用地目录》的，可继续以划拨方式使用；二是不再符合《划拨用地目录》或转让的，可依法采取协议出让方式补办有关用地手续；三是对原铁路生产经营性划拨用地，可采取作价出资（入股）方式或授权经营的方式处置。

2.鼓励土地空间复合开发利用，提高用地效率。

《通知》在国办发〔2014〕37号基础上，结合节约集约用地的要求，提出地上地下空间立体开发。地上、地下空间立体开发的土地可整体出让供应，在符合规划的前提下，可以兼容一定比例的其他功能；也可以按分层利用、区别用途的原则，分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。

（六）加强服务保障和监管。

由于历史原因既有铁路用地未办理土地确权登记，铁路用地权属不清导致既有铁路土地被非法大量占用，严重侵害铁路企业合法权益。为了保障铁路企业合法权益，《通知》要求市县人民政府依法规范做好铁路用地确权登记发证工作。为盘活既有铁路用地资源，确保有序推进铁路土地综合开发，《通知》提出市县人民政府要及时交付土地，同时，各相关部门也负有监管责任，防止土地闲置浪费和违法行为。

《通知》在进一步明确和落实国家铁路建设、实施土地综合开发各项政策措施基础上，对部分政策进行了创新和细化，更具有操作性；同时结合我区的实际，把《通知》政策适用范围扩大到城市轨道交通建设中。《通知》的出台将为我区铁路建设和城市轨道交通建设及其毗邻土地综合开发提供用地保障。