《关于进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见》政策解读

一、出台背景

2016年11月14日，经中央全面深化改革领导小组和国务院审定，原国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），安排部署全国开展城镇低效用地再开发工作。2017年，经自治区政府同意，自治区自然资源厅印发了《广西城镇低效用地再开发工作实施方案》；2018年，自治区人民政府办公厅印发了《关于印发提高存量土地利用效率助力广西高质量发展三年行动计划（2018—2020年）》（桂政办发〔2018〕139号），要求以节约集约用地为导向，大力盘活批而未供土地、闲置土地、低效用地，提高土地利用效率；同期，自治区自然资源厅组织开展了全区城镇低效用地调查和专项规划编制等工作，建立了全区城镇低效用地再开发数据库。目前，需要从政策、制度等方面对全区再开发工作进行指导和支持。

2016年以来，我区组织开展城镇低效用地再开发工作，并取得了一定成效，其中南宁、柳州市对城镇低效用地改造进行了有益探索，形成了一些好经验、好做法。同时，广东省在“三旧”改造的工作机制、运行模式、政策体系等方面积累的丰富经验和显著成效，尤其是“三旧”改造工作形成的广州模式、佛山模式和深圳模式，对激活土地的再次利用、有效提高土地利用率、完善城市功能定位、推进产业结构调整升级、促进农村集体经济发展等起到重要作用，广东的做法被吸收为国家政策在全国范围内推广。因此，我区在借鉴先进地区工作经验，结合我区工作实践探索的基础上，出台《进一步推进城镇低效用地再开发促进我区高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），对进一步推进城镇低效用地再开发，促进我区高质量发展具有重要意义。

二、起草依据及参考文件

（一）《中华人民共和国土地管理法》；

（二）《中华人民共和国城乡规划法》；

（三）《国土资源部印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕147号）；

（四）《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发提高存量土地利用效率助力广西高质量发展三年行动计划（2018—2020年）的通知》（桂政办发〔2018〕139号）；

（五）《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）。

三、意见采纳情况

《指导意见》征求了14个设区市人民政府和自治区发展改革委、财政厅、审计厅、住房城乡建设厅、工业和信息化厅、税务局等有关部门，相关行业协会（学会），北部湾投资集团、广西铭德公司、北京舜土广西分公司等企业以及社会公众的意见，共收集到 54条修改意见，其中采纳29条，原则采纳4条，意见对应内容已删除14条，不采纳7条。

四、目标任务

通过推动城镇低效用地再开发，国土空间开发格局进一步优化，土地集约利用水平明显提高，城乡统筹发展协调推进，城镇建设用地有效供给显著增强，城镇用地结构不断优化，产业转型升级持续加速，城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇功能和品质有效提升，土地资源对促进经济社会可持续发展的保障能力不断增强。

五、主要内容

《指导意见》分总体要求、工作措施和组织保障等三个部分，其中第一部分，总体要求明确了指导思想和主要目标；第二部分，工作措施主要内容包括强化规划引领、合理确定项目改造主体、规范项目供地方式、完善项目改造实施模式、规范公益性用地移交、支持降低成本、加强实施监管等；第三部分，组织保障主要内容包括强化市县人民政府主体责任、妥善解决历史遗留建设用地问题、强化倒逼措施、严守廉政纪律、强化舆论宣传引导等。

六、涉及范围

《指导意见》适用于各级人民政府、各级自然资源主管部门及相关部门、参与城镇低效用地再开发的市场主体。

七、执行标准

《指导意见》涉及的所有事项，应按照国家有关法律法规及规定执行。

八、注意事项

《指导意见》有效期为印发之日起5年内。

九、关键词诠释

城镇低效用地：城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；停工停产工矿用地、工业内部空闲地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等可列入低效用地改造范围。

十、惠民利民举措

（一）坚持以人民为中心。牢固树立为民惠民初心，进一步优化人居环境，切实维护原土地使用权人合法权益，充分调动广大群众的积极性、主动性和创造性。

（二）坚持以市场为动力。按照市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求，鼓励土地使用权人、农村集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力。

（三）实施产业用地过渡期政策。纳入城镇低效用地再开发范围、具有合法用地手续的工业用地，改造后用于兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，经市县人民政府批准，可享受按原用途使用的5年过渡期政策。5年过渡期满后，经市县人民政府批准，可按新用途、新权利类型、市场价格，以协议方式办理用地手续，开发需变更原土地用途的，应当依法办理规划修改和用地手续。

十一、新旧政策差异

本《指导意见》出台之前，自治区政府尚未就城镇低效用地再开发出台专门政策。

十二、特色亮点

（一）明确了不同类型改造项目的改造主体。对于旧村庄改造，可由农村集体经济组织自行改造，也可由政府统一组织实施。对于城镇再开发项目，明确了单一使用权人可作为改造主体；涉及原土地使用权人为多主体的，可归宗为单一主体进行改造；土地使用权须由政府收回或多主体中无法统一权利主体的，应由政府统一组织实施改造。

（二）确定了不同类型改造项目的供地方式。对于旧村庄改造，符合法律法规规定的集体经营性建设用地入市条件的，可按相关规定办理用地手续；需征收为国有的，可以协议方式出让。对于城镇再开发项目，由政府组织实施的，可一并公开方式确定改造主体和土地使用权人；其他情形可以协议方式出让。

（三）支持降低改造成本。允许城镇低效用地再开发项目互换地块纳入增减挂钩拆旧区范围，复垦为耕地或其他农用地。复垦验收合格后产生的增减挂钩建新指标可用于本项目建设，也可按规定有偿转让。对于改造主体因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，政府给予一定补助；或在符合相关规划的前提下，调剂一定面积的地块纳入改造范围一并实施改造。