广西壮族自治区自然资源厅关于做好耕地“进出平衡”指标调剂有关工作的通知政策解读

一、背景依据

（一）出台背景。

第三次全国国土调查（以下简称“三调”）主要地类数据显示，10年间全区耕地净减少1684.35万亩（耕地总减少2327.10万亩，耕地总增加642.75万亩），减少的耕地主要流向林地和园地，二者占耕地总减少量的83.82%。三调以后，年度国土变更调查数据显示，2020年、2021年我区耕地持续净减少，减少量分别为32.55万亩、38.70万亩，减少的耕地依旧主要流向林地和园地。如不采取有效措施控制耕地流出并相应地增加耕地流入，耕地的持续净减少将很有可能会导致耕地保护红线失守。

为加强耕地保护，在现行非农建设占用耕地实行“占补平衡”制度基础上，对于耕地转为园地、林地等其他农用地和农业设施建设用地，国家明确要求实行耕地“进出平衡”。但各地开展耕地“进出平衡”工作的积极性并不高，没有意识到落实耕地“进出平衡”是守住耕地保护红线的重要举措，是一种政治责任，均普遍反映存在补足耕地资源不足、恢复耕地阻力大、缺乏相应的补偿、奖励措施以及财政资金投入不足等困难。当前，自治区除开展耕地保护和粮食安全责任制考核，实行田长制考核压实地方党委和政府耕地保护主体责任外，实行耕地“进出平衡”指标调剂将很有必要。

2021年11月，《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）明确提出，耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。2022年9月，自然资源部正式启用耕地卫片监督与进出平衡监管系统（以下简称“监管系统”），该系统中已明确设定有“进出平衡”指标调剂功能。耕地“进出平衡”指标调剂的政策依据和系统支撑均已具备。为此，自治区自然资源厅组织起草了《广西壮族自治区自然资源厅关于做好耕地“进出平衡”指标调剂有关工作的通知》（以下简称《通知》），明确耕地“进出平衡”指标调剂的对象、价格、要求、程序和保障措施等内容，拟在全区组织开展耕地“进出平衡”指标调剂，这将有利于弥补现有补偿机制短板，充分调动各地落实耕地“进出平衡”的积极性，保障市、县（市、区）耕地“进出平衡”得到有效落实，并为落实最严格的耕地保护制度，严守我区耕地保护红线作出重要贡献。

（二）主要依据。

1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日第三次修正，2020年1月1日施行）；

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订，2021年9月1日施行）；

3.《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）；

4.《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）；

5.《自然资源部办公厅关于启用耕地卫片监督与进出平衡监管系统有关事项的通知》（自然资办发〔2022〕41号）。

二、意见采纳情况

自治区自然资源厅于2022年12月23日征求了14个设区市人民政府以及自治区财政厅关于《通知》（征求意见稿）的修改意见，共收到修改意见19条。针对收集到的修改意见，自治区自然资源厅组织分析讨论，最终采纳修改意见5条，部分采纳修改意见7条，不采纳修改意见7条。2023年3月31日，自治区自然资源厅邀请有关专家及自治区发展改革委、财政厅、农业农村厅相关代表参加专家论证会，对《通知》（征求意见稿）的合法合规性、可行性及风险进行审查论证。会后，自治区自然资源厅根据专家和与会代表的意见对《通知》（征求意见稿）进行了修改完善，形成《通知》。

三、目标任务

一是贯彻落实国家和自治区关于严格耕地用途管制的

要求，严格管控耕地转为园地、林地等其他农用地和农业设施建设用地，牢牢守住我区耕地保护红线；二是解决全面推行耕地“进出平衡”制度中存在的困难和问题，充分调动各地落实耕地“进出平衡”的积极性，保障市、县（市、区）耕地“进出平衡”得到有效落实。

四、主要内容

《通知》主要分四大部分，明确规定了耕地“进出平衡”指标调剂内容及价格、调剂要求、调剂程序和保障措施。

第一部分是耕地“进出平衡”指标调剂内容及价格。一是界定耕地“进出平衡”调剂指标内涵；二是明确指标调入方和调出方范围；三是确定指标调剂的最低指导价格，并说明调入、调出双方可结合恢复耕地建设成本、跨区域资源补偿和长期管护费用等因素在不低于指导价格的前提下自行协商确定最终调剂价格。

第二部分是耕地“进出平衡”指标调剂要求。一是分别明确了申请指标调出和指标调入的条件，指标调出中又细分了市域内跨县域调出指标条件和跨市域调出指标的条件；二是明确可申请指标调入的情形；三是说明调剂时限，水库淹没区涉及耕地“进出平衡”指标调剂的，可在用地报批前申请指标调剂。不属于水库淹没区情形的，耕地“进出平衡”指标调剂工作在监管系统下发年度进出平衡基础台账后两个月内完成。

第三部分是耕地“进出平衡”指标调剂程序。一是将市域内统筹调剂的程序设定为调剂资格确认、组织调剂和指标划转三个环节；二是将跨市域统筹调剂的程序设定为发布信息、开展调剂、指标划转三个环节，对申请指标调出所需提交的材料进行了明确。

第四部分是保障措施。包括强化保障、落实责任、监督检查三项措施。

五、涉及范围

《通知》适用于广西壮族自治区行政区域内耕地“进出平衡”指标调剂工作。

六、执行标准

广西壮族自治区行政区域内耕地“进出平衡”指标调剂要按照《通知》以及有关法律法规和政策文件的规定和要求执行。

七、注意事项

（一）指标调剂结果的适用性说明。

因年度变更调查成果形成的时间滞后性，耕地“进出平衡”指标调剂不是当年度存在指标缺口的市、县（市、区）用于落实耕地“进出平衡”任务的途径，而是自治区组织开展下一年度的耕地保护和粮食安全责任制考核、田长制考核核算耕地保有量和耕地“进出平衡”落实情况时，将统筹考虑耕地“进出平衡”指标调剂情况。

（二）各设区市应结合本地实际制定具体调剂细则。

因各地实际情况差异较大，《通知》着重明确指标调剂程序。关于市域范围内具体的调剂细则，自治区层面难以作出统一的规定，建议由设区市自行制定，并强化指标调剂工作的监管和保障。

（三）严格按要求开展指标调剂工作。

《通知》中已明确界定指标调剂条件，地方在开展指标调剂工作中务必要加强监督检查，调出方和调入方自行协商开展指标调剂应当遵守相关法律、法规规定，依法准确提供有关资料，接受监督，不得提供虚假资料。此外，指标调剂所得收益在扣除成本和应得投资收益外，优先用于耕地保护相关工作，不得挪作他用。

八、关键词诠释

耕地“进出平衡”指标：依据年度国土变更调查成果确认的耕地流入流出情况，各市、县（市、区）完成耕地保护目标并实现年度耕地“进出平衡”后，在监管系统下发的年度进出平衡基础台账中显示“流入”有结余的耕地指标（含水田指标、水浇地指标和旱地指标）和水田指标。

九、有利举措

（一）细化指标调剂程序。

耕地“进出平衡”这一理念在自然资发〔2021〕166号文件中首次提出，虽然文中明确规定，耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。监管系统中也设定有“进出平衡”指标调剂功能，但自然资办发〔2022〕41号也明确，年度国土变更调查成果形成后，省级自然资源主管部门方能在监管系统中进行指标调剂及划转。监管系统于2022年9月才正式启用，2022年度国土变更调查最终成果又尚未形成，意味着目前为止还未开展过耕地“进出平衡”指标调剂工作，自治区此时出台《通知》，将有利于规范我区耕地“进出平衡”指标调剂工作。

（二）调动农民种粮积极性。

耕地“进出平衡”指标主要由园地、林地等其他农用地整治恢复成耕地而得，所以原来用于种植水果、林木等非粮经济作物的地块改种水稻、玉米等粮食作物，可能涉及农民种植收益下降问题。《通知》中明确了“耕地‘进出平衡’指标调剂所得收益，在扣除成本和应得投资收益外，优先用于耕地保护相关工作”，意味着耕地“进出平衡”指标调剂剩余收益主要用于反哺恢复耕地工作，提高恢复耕地过程中给予农民的补偿费用，一定程度上解决农民因农作物种植调整导致收益下降的问题，以此调动农民种粮的积极性。

十、新旧政策差异

本《通知》属于新出台政策。

十一、特色亮点

（一）弥补现有补偿机制短板，充分调动各地落实耕地“进出平衡”的积极性。

《通知》明确了耕地“进出平衡”指标调剂指导价格最低为耕地指标（旱地或水浇地）0.9万元/亩、耕地指标（水田）1.5万元/亩。调入、调出双方可结合恢复耕地建设成本、跨区域资源补偿和长期管护费用等因素在不低于指导价格的前提下自行协商确定最终调剂价格。这一举措解决了地方在落实耕地“进出平衡”工作中普遍反映的缺乏相应的补偿、奖励措施以及财政资金投入不足等困难，弥补现有补偿机制短板，调动了各地恢复耕地的积极性。

（二）保障市、县（市、区）耕地“进出平衡”得到有效落实。

当前，国家已将耕地“进出平衡”落实情况列入耕地保护和粮食安全责任制考核内容，并作为刚性指标实行重大问题“一票否决”制。目前，我区各地耕地的持续净减少将很有可能会导致耕地保护红线失守，届时地方党委和政府将面临“一票否决”的考核。基于此，《通知》明确耕地“进出平衡”指标在满足调剂条件的前提下可进行市域范围内和跨市域调剂，极大地保障了因资源环境条件约束导致“流入”耕地不足以补充“流出”耕地的地区落实今后的耕地“进出平衡”任务，避免“一票否决”。

解读单位和解读人

解读单位：广西壮族自治区自然资源厅

解读人：梁园

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