UP前沿论道：塑造城市更新的新动能——地方的实践与探索

城市的生命在于其不断更新并持续迸发的活力，更新是城市永恒的状态和不变的主题。当前我国已步入存量时代，这倒逼各地由点及面开展城市更新工作，实践日益丰富。各地实践表明，更新需要加强规划统筹，强化规划与土地政策的紧密融合，同时规划也要适应更新需求充实提升，把“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿始终。

　　6月30日上午，在自然资源部国土空间规划局的指导下，自然资源部国土空间规划研究中心牵头主办，中国国土勘测规划院、《城市规划学刊》、《中国土地科学》联合主办了“UP”前沿论道活动，本次活动由自然资源部国土空间规划研究中心门晓莹副主任主持，自然资源部空间规划局杨浚副局长参加论坛并致辞，自然资源所有者权益司、自然资源开发利用司相关领导参与了本次活动。活动邀请以下城市同行，旨在通过总结分享经验，为各地不断完善规划和土地政策、塑造城市更新新动能、激发城市活力提供借鉴。

　　主旨报告

　　报告主题：坚持规划引领，激发市场活力——上海城市更新的实践与探索

　　伍攀峰，上海市规划和自然资源局详规处（更新处）处长

　　报告简介：为贯彻落实“人民城市”理念，加快转变超大特大城市发展方式，上海近年始终坚持规划引领，以实施为导向，全力推进城市更新行动。在本次专题介绍中，基于城市更新的概念解读与上海城市更新的历程的梳理，通过总结城市发展面临的局面与当前城市更新的关键要求，就上海在城市更新工作方面构建了“1+1+N”的城市更新制度体系进行解读；重点是探讨在坚持更新对象全覆盖的基础上，探索以公平公正公开为前提，最大程度激发市场活力，主要体现在通过推动区域更新和零星更新并行的更新路径，注重经济、社会、文化的综合绩效，同时以全生命周期的要求，确保城市更新的实施落地及目标达成。

报告主题：加强顶层设计，推动实践探索-北京城市更新的规划土地政策创新　

　　王崇烈，北京市城市规划设计研究院，城市更新研究中心副主任，城市更新规划所所长，正高级工程师。担任北京工程勘察设计协会城市更新分会副会长，北京城市规划学会城市更新与实施学委会和村镇规划学委会专家。

　　报告简介：本报告结合北京市近年来城市更新工作的成效和不足，提出从加强顶层设计入手，不断完善政策工具，着力推动实践探索的工作思路。首先是自上而下构建“1+N+X”为代表的城市更新政策保障机制体系，在巩固法律依据的同时，细化深化首都城市更新的内涵、目标和分类；其次是以典型案例为抓手，以问题堵点为导向，以小切口、微改革的方式提出政策清单，特别注重在规划、土地方面的政策创新，包括规划体系完善、建筑规模管控、用地功能混合、土地灵活配置、新业态支持、土地使用权续期、历史问题处置、规范认定标准等；最后从加大实践探索力度和完善配套政策体系两方面，对未来城市更新工作重点提出了相关思考建议。

报告主题：国土空间规划体系框架下的城市更新规划政策探索——基于南京地方实践的思考

　　官卫华，博士，教授级高级规划师，国家注册城乡规划师，江苏省“333高层级人才培养工程”中青年学术技术带头人，南京市城市规划编制研究中心副主任

　　报告简介：党的二十大报告提出国家实施城市更新行动的重要战略导向。新时期城市更新不能仅仅局限于物质形态的更新，而应更好兼顾土地集约增效、历史保护传承、产业创新驱动、城市品质提升、民生保障和社会治理等多元化维度和包容性目标的实现。究于涉及对象和主体的多样性以及利益分配的复杂性，亟待总结现阶段各地丰富的实践经验，加快城市更新的规划编制和实施机制的新路径创造。首先，强调“制度先行、理念更新”，结合典型案例，深入解析南京市居住类地段和非居住类地段更新政策的设计逻辑与关键要点。在此基础上，突出“规划引领、行动实施”，面向央地事权分配和规划实施管理需要，提出城市更新的规划框架，着力将城市更新贯穿于“五级三类”国土空间规划体系全过程，进而以国土空间规划改革赋能高质量发展，助力共建共治共享现代化治理新格局的形成，可供国内各地更新规划政策制订参考借鉴。

报告主题：从“空间规划”到“空间政策”再到“空间治理”——广州规划统筹引领城市更新演变的思考　

　　邓堪强，博士，广州市规划和自然资源局副局长

　　报告简介：广州市作为城市更新最活跃的城市之一，2009年实施“三旧”改造以来，经历“政府主导、市场运作”为特征的城市更新改造实践，政策体系日趋完善，国土空间规划的引领性逐渐增强，逐步探索出“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的三级传导机制。近年来，立足优化城市功能结构、推动经济社会发展、促进保护活化协同、缔造绿色宜居环境、完善公共基础设施、强化社会综合治理，重点完善公共设施、产业空间、住房保障、文化传承等系列政策，促进空间规划与公共政策深度融合。2022年公共健康问题暴露以城中村为代表的低成本高密度空间在社区共治、利益共享、公共卫生方面的脆弱失序，高质量城市更新需要更加科学精细的社区治理，以及更有力度的规划统筹，广州谋划“政府掌舵、企业划桨”，以“做地”推进高质量发展。

报告主题：以国土空间规划引领城市更新，以机制创新打通实施路径——成都城市更新的规划与政策探索

　　阮晨，成都市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师，国家注册城乡规划师，中国城市规划学会理事，四川省专家评议（审）委员会专家

　　报告简介：成都围绕城市更新规划与政策机制支撑公园城市示范区建设的总体要求，首先介绍了在市级国土空间总体规划中明确城市更新的总体目标与路径策略的探索，在详细规划层面针对城市更新特点，通过落实上位目标的传导性、打通全环节全过程的实施性及贯彻公园城市理念的适应性评估，并结合四圣祠片区案例分享更新单元详细规划的具体做法；其次围绕“做优做强”城市功能，介绍了制定城镇低效用地的认定标准，建立打通调查、登记和规划三大环节的城镇低效用地数据基座，编制低效用地再开发利用规划，有序推动土地利用效率提升的尝试；最后就强化土地全生命周期管理、完善“规划一管理一实施一监督”系列政策与机制，重点从提升居住品质与强化民生保障、加强历史文化保护与活化利用、推动产业转型升级与提质增效、激活城市剩余空间营造公园城市微场景四个方面介绍了成都的探索。

报告主题：武汉历史保护类更新单元规划编制与政策探索

　　汪云，武汉市自然资源保护利用中心副主任，教授级高级工程师，中国城市规划学会总体规划专业委员会委员

　　报告简介：为加强历史文化传承，促进历史保护与城市建设结合，武汉市在城市更新从“拆改留”向“留改拆”转变的背景下，以历史保护类更新单元为例，探索了城市更新单元规划的编制方法与支持政策。在更新单元规划编制上，尊重产权关系、顺应市场规律，探索“四个先行”：评估先行，梳理特色，明确任务；主体先行，实施主体参与规划编制，保障规划可行；策划先行，尊重市场研判，保证项目实施成效；运营方案先行，推动一二三级联动。在政策探索上，以“三阳设计之都”为试点，探索“土地整理+房屋留改+历史文化保护挖掘+产业集聚培育”的“留改”不动产储备新模式。

报告主题：面向实施、上下结合的深圳城市更新单元规划制度探索

　　王嘉，深圳市城市规划设计研究院副总规划师，教授级高工

　　报告简介：经过四十年的高速发展，深圳面临资源环境紧约束的困境，较早在存量用地规划建设方面进行了全面、深入地探索。以推动城市高质量发展和提升土地节约集约利用水平为目标，深圳始终坚持国土空间规划引领，结合存量用地开发特点，以标准单元贯穿国土空间规划体系，通过规划指标、设施、功能布局、建筑规模实现逐层传导，尤其在详细规划层面创新了“编制到地块、管控到单元”的法定图则管理制度，实现“法定图则-规划实施方案”分层管控。深圳城市更新以政府统筹、规划引领、公益优先、市场运作为原则，创新了“城市更新单元”制度，以城市更新单元规划为平台，联动规划、土地、产权等政策融合，集成了精细化、多专业的规划技术有机、综合、可实施，实现了政府各部门、市场主体、权利主体、居民、公众等多元主体利益协商共融。

报告主题：促进高质量城市更新的规划和土地政策思考

　　周俭，同济大学教授，全国工程勘察设计大师

　　报告简介：城市更新是存量发展阶段城市发展转型的必然趋势。更新对象及其空间权利人的多样性特征要求规划研究更具针对性，要求规划方法更有适应性；要求国土空间规划以适应城市更新的特点和需要为目标，改进规划编制、完善规划管控方法和许可程序，将城市更新内容全面融入国土空间规划体系；需要以目标为导向的规划和土地政策指引，探索多样化、相互对接的规划和土地政策，因地制宜、一地一策，以国土空间规划统筹引领，高质量实施城市更新。

　　圆桌会议

　　召集人：

　　徐小黎  自然资源部国土空间规划研究中心副总规划师

　　特邀嘉宾：

　　张  勤  杭州市规划和自然资源局一级巡视员

　　陶晓龙  中国国土勘测规划院 城市更新与村庄整治所所长

　　路  红 天津市规划和自然资源局原党委委员、一级巡视员

　　赵燕菁  厦门大学教授

　　雷爱先  北京翰简咨询管理有限责任公司总经理　　

张勤局长在发言中谈到，从七个城市的经验介绍中可以看出当前城市更新工作有三个显著特点，一是城市更新已经从城市中的个别地块发展到城市的普遍需求；二是城市更新的政策从保障“特例”转向全面系统的常态化制度建设；三是规划工作自身的变革，规划不只是简单完成技术性的空间优化方案，而是注重与社会共商，并注重把土地政策融入规划编制和实施的过程中。城市更新工作是非常复杂的，规划既是实现城市更新的工具，也在统筹和引领城市更新的过程中实现自身的提升。张勤局长对于7个城市在城市更新工作中的特点、值得学习推广的经验进行了总结。并提出五点建议，一是城市更新要全面融入五级三类规划体系；二是城市更新多元利益主体的参与，详细规划尤其要处理好刚性传导和个性化施策；三是要注重新旧的互动，新增空间要带动既有空间的更新提升；四是要注重将规划研究融入规划全过程；五是要充分利用国土空间规划“一张图”，更好地推动面向更新的规划改革。　　　　

赵燕菁教授提出，我国的城市处于转型发展的关键期，城市更新不能走“卖地”的传统老路，要通过引入好的产业项目给城市更新带来新动能，真正实现高质量发展。城市更新要实事求是，不能停留在面子工程，不能给政府造成负担，政府要积极引导，激发各方主体的积极性，要防止掉入城市更新“陷阱”，不同等级规模的城市要因地制宜制定各自的城市更新策略。自然资源部门要通过对城市土地资产的管理，有效推动城市更新。　　　　

路红局长指出，推动城市更新工作中，在文化保护上要有清醒的认识。历史文化遗产是城市不可再生资源，只有保护好城市中的历史文化遗产才有城市更新新动能的承载地。并提出三点思考，一是城市更新工作，要注重城市存量空间价值的评估，从历史维度、产业经济的维度综合评估，把价值评估作为城市更新的基础性工作，做细做实；二是保护文化遗产要讲究多部门协同，特别是要广泛引入业主的关注和参与；三是城市更新要做好规划引领+政策支持，两者缺一不可，要把规划和土地政策贯通，让项目实施主体、业主，从政策上得到最大效益。　　　　

雷爱先总经理指出，今天业务交流质量很高，不约而同都是在讲存量时代的存量土地问题。除了技术方法的运用，更要对城市存量用地变更涉及的相关土地政策进行全面学习和理解。城市更新的土地特征就是存量建设用地，分为国有和集体两类，不同权属的存量用地开发建设，都有成体系的土地政策进行约束。建议城市更新工作要更加理性、客观，不能通过挑战现行法律法规来推动，不能走特例，要用足用活现有的土地政策积极推进。　　　　

陶晓龙所长指出，在部空间规划局的主导下，同济大学周俭教授、部规划中心、规划院，共同聚集了上海等7个主要城市规划技术力量，研究形成城市更新政策指引，这是“多规合一”国土空间规划体系构建的重要实践，是空间规划理念和城市规划设计技术结合的重要举措，也是规划和土地利用政策有机融合的重要尝试，形成了重要成果，今天的活动是具体研究成果的交流分享。陶所长认为，立足自然资源部工作职责开展城市更新顶层设计，以规划统筹盘活存量土地，实施低效用地再开发为基础，实现规划和土地利用政策有机融合，研究相关政策和地方创新举措的适用性，进一步创新低效用地再开发等政策助力城市更新发展。